Przepisy ustrojowe przewidują, że komisja rewizyjna posiada silną pozycję ustrojową i szerokie kompetencje kontrolne. W praktyce administracyjnej pojawiają się jednak wątpliwości, czy komisja rewizyjna może kontrolować spółki komunalne?

Komisja rewizyjna jest drugą, obok komisji skarg, wniosków i petycji, komisją, której utworzenie jest obowiązkowe. Prawne podstawy działania komisji rewizyjnej są w zasadniczy sposób regulowane przepisami ustrojowych ustaw samorządowych. Formalnie komisje rewizyjne są organami pomocniczymi rad i sejmików. W systemie prawa samorządu terytorialnego rady gmin, rad powiatów oraz sejmiki województw pełnią funkcje organów stanowiąco-kontrolnych. Oznacza to, że pełnią one dwie role. Po pierwsze, stanowią o kierunkach rozwoju wspólnoty samorządowej oraz kierunkach działalności ich organów wykonawczych. Po drugie, kontrolują działalność całego aparatu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W ramach tej sfery swojej działalności rady i sejmiki mogą oceniać legalność, rzetelność, gospodarność i celowość działań prowadzonych przez administrację danego samorządu.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że kompetencje kontrolne mogą być wykonywane przez radę lub sejmik (jako organ administracji publicznej), przez komisję rewizyjną (wyspecjalizowany organ kontroli) lub inną komisję danego organu stanowiąco-kontrolnego. Dlatego też może zdarzyć się, że kontrola spółek komunalnych zlecana jest np. komisji rady właściwej w sprawach gospodarki komunalnej.

Rozbieżności w orzecznictwie

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują wprost, że:

Rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) kontroluje działalność wójta (zarządu powiatu, zarządu województwa), gminnych (powiatowych, wojewódzkich) jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Przepis ten nie wymienia wprost spółek komunalnych oraz innych samorządowych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich) osób prawnych, jako struktur których działalność jest kontrolowana przez radę lub sejmik. Dlatego też w praktyce administracyjnej powstają wątpliwości co do możliwości kontrolowania przez nie podmiotów tego rodzaju.

Spory prawne powstają w związku z oceną legalności uchwał rady lub sejmiku, które wyznaczają zakres działania komisji rewizyjnej lub innej komisji rady wykonującej zadania kontrolne. W praktyce administracyjnej organ stanowiąco-kontrolny podejmuje uchwałę w sprawie rocznego planu działania komisji rewizyjnej uwzględniającego kontrole w spółkach komunalnych lub podejmuje uchwałę w sprawie zlecenia komisji kontroli konkretnej spółki komunalnej. W stosunku do takich uchwał wojewodowie wydają niekiedy rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające ich nieważność lub zaskarżają je do sądu administracyjnego.

Rozstrzygając jedną z takich spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały jednej z rad miast, która zobowiązywała komisję do skontrolowania jednej ze spółek komunalnych. Sąd w uzasadnieniu do wyroku stwierdził, że:

Po pierwsze, że w sytuacji, gdy te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni. Konkluzja taka wynika nie tylko z zasady wnioskowania a contrario, ale także, z zasady kompetencji. Po drugie, komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady.

(zob. Wyrok WSA w Gliwicach z 25.11.2021 r., III SA/Gl 635/21, LEX nr 3288918)

Niemniej jednak stanowisko to nie jest powszechne w judykaturze. W innej, analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał odmienne rozstrzygnięcie. Sąd ten dokonał szerszej wykładni pojęcia „jednostki organizacyjnej”, które używane jest w przepisach ustrojowych. NSA stwierdził, że:

Spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania. Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych", pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną.

(zob. Wyrok NSA z 29.08.2019 r., I OSK 657/19, LEX nr 2716125)

Argumenty za dopuszczalnością kontroli

Dopuszczalność kontrolowania spółek komunalnych przez radę lub sejmik, oraz komisje organu stanowiąco-kontrolnego należy uznać za kontrowersyjną. Niemniej jednak za rozszerzającym wykładaniem zakresu kompetencji kontrolnych przemawiają ważne argumenty systemowe. Ustrojowe przepisy samorządowe, niezależnie od kompetencji rad i sejmików, przyznają radnym indywidualne uprawnienia kontrolne. Na podstawie tych przepisów radni mają prawo wejścia do spółek komunalnych i żądania dokumentów znajdujących się w ich zasobach.

Kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem, że rady i sejmiki mogą kontrolować spółki komunalne jest dostrzeżenie, że podmioty te mieszczą się w ramach szerszej kategorii „samorządowych osób prawnych”. Samorządowymi osobami prawnymi są chociażby instytucje kultury dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Dlatego też przyjęcie, że pojęcie „jednostki organizacyjnej” funkcjonujące w przepisach ustrojowych swoim zakresem nie obejmuje samorządów osób prawnych prowadziłoby do sytuacji w której rad lub sejmik nie mogłyby kontrolować znacznej części działania aparatu wykonawczego j.s.t.

Kongres Przewodniczących Rad i Sejmików - już wkrótce

Wszystkich zainteresowanych zakresem uprawnień rad i radnych Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zaprasza do udziału w II Kongresie Przewodniczących Rad Gmin, Rad Powiatów i Sejmików Województw. Konferencja odbędzie w dniach 15-16 listopada 2024 r. w Jachrance. W trakcie dwóch dni obrad będziemy dyskutować o:

  1. wyzwaniach dla samorządu terytorialnego w kadencji 2024-2029;
  2. reformie dochodów j.s.t.;
  3. dostępie do informacji publicznej w pracach rad i sejmików;
  4. rozpatrywaniu skarg, wniosków i petycji;
  5. współpracy pomiędzy radami i mieszkańcami;
  6. reformie planowania przestrzennego.

Więcej informacji o wydarzeniu jest dostępnych pod tym linkiem.

Jakub Dorosz-Kruczyński